Dicho principio, que debe informar la actuación administrativa en materia sancionadora, obliga a la Administración a no poner en práctica más que medidas proporcionadas al objetivo que se pretende alcanzar, con la consiguiente prohibición del recurso a medidas excesivas o innecesarias que pudieran vulnerar el principio de equidad.

El principio de proporcionalidad se concreta, pues, en la adopción de la medida necesaria, a partir del medio más idóneo y el de menor restricción posible, y representa un límite sustantivo en el ejercicio de las potestades administrativas, al tiempo que actúa como criterio funcional y directivo de la acción administrativa al servicio del principio de legalidad y de los valores de libertad y de justicia que vinculan asimismo a la Administración.

La Ley de procedimiento administrativo incorpora al elenco de principios de la potestad sancionadora los siguientes términos: “En la determinación normativa del régimen sancionador, así como en la imposición de sanciones por las Administraciones Públicas, se deberá guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada, considerándose especialmente los siguientes criterios para la graduación de la sanción a aplicar:

• La existencia de intencionalidad o reiteración.

• La naturaleza de los perjuicios causados.

• La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme”.

El principio de proporcionalidad implica, también, la prohibición de que las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, puedan implicar en ningún caso, directa o subsidiariamente, privación de libertad, prohibición ya establecida en el artículo 25.3 CE con referencia a la Administración civil, pues fuera de ella, en el ámbito disciplinario militar, se admite la excepción de sanciones privativas de libertad.

Mas la prohibición, no sólo afecta a la Administración, no habilitada constitucionalmente para imponer sanciones restrictivas del derecho a la libertad, monopolio del poder judicial, sino incluso al legislador, que no podrá introducir en las leyes administrativas sanciones de esta índole, so pena de la nulidad de pleno derecho de la sanción impuesta, en el primer caso, o de la declaración de inconstitucionalidad de la norma sancionadora, en el segundo.

Los preceptos expulsan definitivamente de nuestro sistema legal la responsabilidad personal subsidiaria en el ámbito de las sanciones administrativas, relegándola a la esfera del Derecho penal.

La previsión incorporada de la Ley procedimental: “El establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas”, expresa el mandato del legislador de que la cuantía de las sanciones dinerarias se fije en función del beneficio que la realización del ilícito proporciona al autor, como ya se hace en algunas concretas disposiciones. 

Dispone el artículo 25.1 de la Constitución: “Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento”.

El artículo 127.1 LPA establece: “La potestad sancionadora de las Administraciones públicas, reconocida por la Constitución, se ejercerá cuando haya sido expresamente atribuida por una norma con rango de Ley, con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en este título...”.

El principio de legalidad en materia sancionadora que se consagra en el artículo 25 de la Constitución comprende una doble garantía. La primera, de orden material y alcance absoluto, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad jurídica en este campo limitativo de la libertad individual y supone la imperiosa necesidad de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, es decir, la necesidad de preexistencia de preceptos jurídicos que permitan predecir con suficiente grado de certeza qué conductas son las constitutivas de infracciones y cuáles las sanciones aplicables a ellas. La segunda, de carácter formal, hace referencia al rango de tales preceptos, al entenderse que el término legislación vigente contenido en aquel artículo 25.1 es expresivo de una reserva de ley en materia sancionadora.

En materia de potestad sancionadora no cabe, por tanto, una autoatribución reglamentaria o implícita, sino que es necesaria la cobertura expresa de una norma con rango de ley.

Que las habilitaciones preconstitucionales que no se adecuen a las exigencias del artículo 25.1 CE deben entenderse caducadas por derogación desde la entrada en vigor del texto constitucional.

Que el principio de reserva de ley no excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, siempre que en aquéllas queden suficientemente determinados los elementos esenciales de la conducta antijurídica, de tal manera que sólo sean infracciones las acciones u omisiones subsumibles en la norma con rango de ley, y la naturaleza y límite de las sanciones a imponer.